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桑吉号事故再反思②|从最佳实践看中国溢油应急能力短板

Updated: Apr 25, 2018

注:本文是 SRM澎湃新闻特约撰稿,2018年2月21日发表于澎湃新闻。


在了解了中国面临着不断增长的溢油风险后,我们还需要知道一旦这种事故发生,中国使用什么样的机制进行应急,才能继而讨论应急能力的建设问题。


首先,大家必须得清楚,任何国家发生重大海上事故,无论肇事方是谁,一定是由政府主导进行应急。


先举一个大国的例子:美国。


美国是世界第一能源消耗国,因而其无论是石油的勘探生产还是油轮的运输带来的溢油风险都是相对较高的。如果美国海域发生大型溢油事故,一般是由美国海警(U.S. Coast Guard - 简称 USCG)作为牵头单位,协同政府与企业联合进行应急。类似于墨西哥湾 Deepwater Horizon 号(又称深水地平线号)井喷爆炸溢油这样的事故,就是美国海警领导各方面力量进行应对的。而当时的应急指挥机制,就是联邦政府、州政府以及企业进行的联合指挥。


再举一个小国的例子:新加坡。


新加坡地处马六甲海峡,其密集的航运业为其带来了巨大的财富,也带来了高频率的船舶溢油事故。如果新加坡海域发生大型溢油事故,一般是新加坡海事及港务管理局(Maritime Port Authority,简称 MPA)协调政府与企业资源进行应急。像新加坡发生过的1997年 Evoikos号事故和2010年的 Bunga Kelana 3 这样的事故,都是由新加坡海事及港务管理局协调各部分力量进行的应急作业。

“Deepwater Horizon”号爆炸井喷溢油事故。图片来自网络

相比之下,中国海上应急的运作机制要稍微复杂一些。因为中国的海上溢油应急涉及到三条线:

  • 一条线是国土资源部以及其下属的海洋局

  • 一条线是交通运输部以及其下属的海事局

  • 一条线是2008年设立的环保部

如果海上出现了溢油事故,究竟是谁应该成为牵头单位呢?这就涉及到我国出台的三个重要的法律法规:《防治船舶污染损害海洋环境管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》以及《海洋环境保护法》。


《防治船舶污染损害海洋环境管理条例》第四条规定:

国务院交通运输主管部门主管所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的防治工作。

《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第四条规定:

国家海洋主管部门负责全国海洋工程环境保护工作的监督管理,并接受国务院环境保护主管部门的指导、协调和监督。

《中国海洋环境保护法》第五条规定:

国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理,组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究,负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。
国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的,应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。

简单总结一下就是:抛开渔船与军舰不谈(渔船由渔业部负责,军舰由军队负责),海上的所有的船,都归交通部下的海事局负责,海上所有的非船类固定设施,都归国土资源部下的海洋局监督。在海上溢油这件事上,环保部主要是一个指导、协调和监督的作用。但是真正出现重大海上溢油事故了,其实海洋局和海事局都有责任参与,而这时的主导权归属海事局的上级单位交通部,而海洋局主要提供支持以及海洋监测等辅助工作。


如何定义“重大海上溢油事故”呢?交通部给出的界定是满足以下情形之一即可:

  1. 事故处理所需的应急能力已超出单个省级行政区或单个行业部门处理能力的;

  2. 故事可能对环境、政治和社会敏感目标造成重大影响的;

  3. 预计溢油量在1000吨(含)以上的。

既然大型事故应急的主导是由交通部负责,那么接下来会谈到的应急能力建设也就由交通部来领导。这就是为什么《国家重大海上溢油应急能力建设规划(2015 - 2020年)》是由交通运输部联合发改委印发的。另外,主要负责溢油应急的与“海上搜救中心”同身异名的“海上溢油应急中心”也是由交通运输部管理。


不过,重大海上溢油事故的应急是需要涉及很多部门,所以这种大型事故发生时,交通部会启动“国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度”,在这个制度下,交通部将联合二十多个会议成员单元(国务院应急办、外交部、发改委、海洋局、海事局、环保部、安全生产局、公安、救捞等)共同讨论并作出应急指挥的决策。在应急决策的指导下,各应急资源就会在现场进行应急作业。在应急资源调动方面,交通部通常会调动政府资源、国企资源、以及其他资源三部分进行应急。政府资源包括中央及各地海洋局、海事局、公安、军队等应急资源。国企资源是以三桶油(中石油、中石化、中海油)为代表的国家石油企业的应急资源。其他资源包括应急救援单位、私企、渔民、志愿者等。其中,前两部分为应急主要力量。

受溢油污染的海岸线的清理。图片来自网络

溢油应急的能力建设


中国从国家层面开始主动防备溢油应急,还得从2010年大连7.16油罐溢油说起。2010年大连溢油后,《关于重大海上溢油应急处置牵头部门和职责分工的通知》(中央编办发〔2010〕203号)提出交通运输部会同有关部门编制国家重大海上溢油应急能力建设规划。2012年《国务院关于同意建立国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度的批复》(国函〔2012〕167号)要求研究编制国家重大海上溢油应急能力建设规划。


接受了这个重任之后,交通部对中国溢油应急能力做过一些分析,并总结出了中国溢油应急方面的三大问题:

  1. 溢油应急缺乏统一指挥,难以形成合力:部际联席会议制度刚刚建立,协作机制体制尚未完全形成;应急信息未实现充分共享,应急资源难以进行有效调配

  2. 监视监测时效性和准确性不高,难以反映溢油发展态势:遥感监视数据不能实时传输,数据解译准确性有待提高;监测船舶泊稳性难以满足事故现场监测作业的需要

  3. 综合应急处置能力不强,应急能力难以有效发挥:设备库签约船舶难以按时履约,应急设施缺少专业运维;岸线清污能力尚未形成,路上接受处置力不足;应急队伍缺乏演练,专业性不高

这三个问题的提出,是比较中肯的。当然,第二个问题属于偏技术性问题,解决难度相对较低。而第一个问题与第三个问题,才是中国溢油应急的主要症结所在,而且第一个问题的根本解决方案,涉及到中国应急体系的建立,其实是超出交通部能力范围的,这部分我在后文中会继续提到。


针对提出来的问题,交通部经过多年的调查研究、风险分析、布局考量,并通过一套量化的方法论,编写了《国家重大海上溢油应急规划(2015-2020年)》(后称《规划》)。本规划在2015年底得到国务院批准,在2016年初由交通部和发改委联合印发。里面侧重讨论的溢油应急能力建设主要包括五个部分。下面,我们分别来了解一下这五个部分的规划与现状。


1. 应急组织指挥能力建设

《规划》中,这一部分的主要内容是完善船舶预案、建设应急信息系统与服务体系。但是交通部提出的解决方案,只是从其职能范围内与技术层面解决问题。而应急组织指挥能力建设,要从三个层面来看。从高层面来看,涉及到中国整个国家的应急体系,在这方面,中国还没有一套成熟的应急体系或者方法论来支撑整个国家的应急,这个短板在后来2015年发生的8.12天津滨海新区爆炸事故中就间接的体现了出来。从中层面来讲,海上溢油的应急指挥涉及到部际联席会议制度的协作机制。但是这个机制建立时间不久,应用与演练机会相对较少,所以还在摸索与研究中。从低层面来讲,应急指挥涉及到事故管理团队如何协调下面来自不同应急机构与单位的协同作业。如果没有有效的机制与系统来协调溢油应急中的大量资源,就很容易造成应急中资源管理混乱,资源无法有效利用乃至资源浪费等问题。因而应急组织指挥能力方面,除了交通部提出的预案与信息体系的建设,还有很多更高层面的工作需要进行。


2. 应急监视监测能力建设

《规划》中这部分的内容主要是要提高船舶、飞机以及其他多手段(卫星遥感、航空雷达等手段)溢油监视能力。刚才提到过,这方面的工作是纯技术性的,难度相对较低,只要有足够的投入,积极学习国际经验,并结合一些国内的科研结果,应该是可以短时间内有较大提高的。在国际上,溢油漂移的模拟、船舶与飞机的侦查、卫星的遥感、甚至在无人机用于溢油事故的侦查使用方面,都有很多的技术和经验可以直接学习。


3. 应急清除控制能力建设

这部分其实是整个《规划》的重点部分。也是硬件与资金投入最大部分。主要任务就是在中国海岸线布局并新建应急设备库与应急环保船。交通部通过量化的方式提出了一个非常全面的计划。《规划》中,这部分的建设分成了三个方面,给大家简单归纳一下每方面的目标与现状:


海上溢油清除:

一方面又分为溢油应急设备库和溢油应急船舶两个部分。分别从中央政府、中央企业(以三桶油为主的石油企业)以及地方力量(清污公司或地方政府)三个层面建设设备库与应急船舶。至2017年,中央政府已建立设备库16个,新建设备库12个(丹东、营口、锦州、天津、日照、台州、温州、福州、汕头、深圳、湛江、三亚),已建船舶4艘。而中央企业(三桶油为主的油企)本身就需要应对其溢油应急的风险,所以已经现有15座溢油应急设备库,但仍按要求扩建了惠州设备库,并已建成溢油应急船舶22艘、新建5艘布局在东营、宁波、惠州、珠海、三亚。地方政府与企业方面,已建成溢油应急设备库135座,另新建13座设备库于丹东、宁德、福州、莆田、厦门、漳州、汕头、惠州、三亚等地。已完成建设应急船舶223艘,新建6艘大型溢油应急船舶布局于烟台、台州、福州(2艘)、泉州、广州。


岸线溢油清除:

岸线溢油清除能力是通过将可清除的油污吨位分配给沿海各省来实现的。在大连、唐山、天津、连云港、上海、钦州建立5000吨大型岸线清污设备库。在秦皇岛、东营、青岛、嘉兴、宁波、舟山、泉州、厦门、漳州、深圳、东莞、广州、湛江、海口、儋州、北海建立3000吨中型岸线清污设备库。在其余沿海各市建立1000吨小型岸线清污设备库。


溢油应急回收物的陆上接收处置:

含油垃圾的处理是溢油应急常见的一大瓶颈,也是应急作业中常常被忽略的问题。交通部非常明智地意识到了这个问题并做出相应规划。对于回收物陆上接收处置能力规划,基本目标为沿海各省处置能力达到1万吨,广东省(海岸线较长)处置能力达到2万吨,高风险集中海域处置能力达到3万吨。这就保证了回收的含油垃圾能够得到及时有效的处理,避免了含油垃圾的累积造成的应急作业中止。

海上溢油的围控与回收。图片来自网络

4. 应急队伍能力建设

在这一方面,交通部提出要组建三部分队伍:组织指挥人员队伍、监视监测人员队伍、应急处置人员队伍,并在国家、企业与志愿者三个层面培养这些应急队伍。同时也提出要强化这些队伍的培训与演习。


值得一提的是,交通部对于三个队伍的划分和国际常见的划分是有一些区别的。监视监测人员与应急处置人员其实都是现场应急人员的一部分,只是分工不同。这里提倡大家借鉴国际海事组织(IMO)在《1990年国际油污防备、反应和合作公约》(OPRC90)中对于应急三个层面的人员队伍的划分:行政支持与高级管理人员、应急指挥人员或现场监督、现场作业人员。


笔者在下一章里会具体介绍这三部分人员各负责什么职责。培训和演习在国际石油行业有非常完善的体系与方法,这些体系与方法,包括国际海事组织认证的标准化的一级二级三级溢油应急培训,以及不同演习的设计与实施方法等,在中国还没有完全普及。因而中国在溢油应急队伍能力建设方面还有很大提升空间。

码头围油栏布放实操培训。本文作者供图

5. 规范标准建设

规范标准的建设取决于国家的政策与法律法规,是要结合中国国情来设定的。考虑到笔者很少参与这方面的工作,就不在这里给大家进行解释了。


国际溢油防备关键要素


了解了中国溢油应急能力建设的基本状况之后,我们再来了解一下国际溢油防备的最佳实践,并以对比的方式来分析中国的溢油应急能力是否全面与完备。在2010年国际海事组织(IMO)出版的《溢油风险评估指南》(IMO 2010 Manual Oil Spill Risk Assessment)中把溢油应急所需要的元素分成了法律法规、应急预案、应急设备与支持资源、培训以及演习五大部分。


法律法规

所有溢油应急作业都必须在国家的法律框架下进行。这些法律法规不但包含行政方面的要求,也会涉及很多技术方面的要求,包括溢油应急的部门分工、应急人员安全要求、消油剂的储存与使用政策、含油废弃垃圾的运输与处理、海岸线的清理要求等内容。同时,法律法规也应该阐明溢油应急预案中应该包含哪些基本元素,以方便溢油应急预案在实际应急时为应急指挥做指导,而不会为应急人员产生困扰。


在前文分析国际溢油发展史时我们也已经看到,由于溢油应急行业的被动性,很多的法律法规是靠事故本身来推进的。所以中国的立法也会随着我们遇到的事故而不断完善。但是中国也是很多国际公约的缔约国,所以国际的立法也会将《1990年国际油污防备、反应和合作公约》(OPRC90)以及《1969年国际油污损害责任公约》这样的国际公约内容纳入法律法规。

值得一提的是,在 Deepwater Horizon 号这样的大型海下井喷溢油事故中,由于溢油量巨大,传统的围控与回收技术只回收了3%的溢油。而很大部分溢油的控制是依赖于非常规技术,包括海下井控、消油剂的使用与海上溢油的焚烧。但是因为中国还没有经历过这样大型的溢油,因而在使用这些非常规技术的法律法规要求方面还在发展和探索中。


大连溢油以后,由于渤海湾的水域特点,中国海洋局对于化学性消油剂使用的监管是非常严格的,再考虑到国产消油剂常有2-5年的保质期限,因而中国在消油剂的储备量上并不多。这很可能会制约以后南海勘探生产过程中一旦出现大型溢油事故时消油剂的使用。


应急预案

溢油应急预案的编写过程实际是了解与完善溢油应急能力的过程。因为一个完备的预案应该包括以下基本信息:溢油的风险分析、周边可能受到影响的自然环境与社会经济环境信息、针对这些风险的不同应急处置方法、实施这些方法的应急能力与资源分布以及动员过程。预案还应该包括应急组织架构、每个职位的责任与义务、组织协调所有应急单位的机制等内容。同时,一个预案应该根据情况不断更新。在一个大的框架下,应急预案可以分为多个层级,包括危机管理预案、事故应急综合预案、专项预案、现场处置方案等很多层。


应急设备与支持资源

每个溢油应急处置方法都需要大量的应急设备与资源来实现。同时,配备设备的同时,还要考虑这些设备与支持性资源以及其使用时的正确性、安全性、有效性等因素。这些专业和非专业的设备与支持性资源通常来自政府和企业,因而储备与获得这些设备与资源的机制就显得十分重要。作为《1990年国际油污防备、反应和合作公约》(OPRC90)的缔约国,公约中也有提到国际应急资源的快速调动也有助于提高分级应急的效率。在这一方面,区域性的框架协议就显得非常重要。中、日、韩、俄四国制定过《西北太平洋地区海上和沿岸环境保护管理和发展行动计划》(NOWPAP),在这个计划制定之后,成员国还建立了区域溢油应急合作机制,以应对区域内的溢油突发事故。这就是为什么本次“桑吉”号的救援,不但涉及了中国调动的大量船舶与飞机,还有日本和韩国调动来的船舶支持。


培训

刚才提到的设备和支持性资源等硬实力的建设在现在的中国不是一个难题。因为中国的综合国力强大,财政预算充足,因而对于硬实力的部署效率应该是高于世界其他任何国家的。但是接下来要谈的培训与演习这样的软实力,是需要逐渐培养的。首先,溢油应急人员应该是一个高度专业化的队伍,这些应急人员的组成和应急设备的配备应该是配套的,并且同时与溢油应急风险所匹配。如果购买大量应急设备,但却缺少足够的维护与操作设备的应急人员,在事故发生的时候就难以发挥这些设备的作用。其次,所谓的应急人员,并不仅仅是大家普遍理解的那种溢油应急设备现场操作员,而是在应急的各个层面扮演不同角色的一群专业人员,这些角色在应急预案中有不同的职责与责任。因而,组建专业应急队伍并为其提供不同层次的溢油应急专业培训并不是一项简单的工作。


根据《1990年国际油污防备、反应和合作公约》(OPRC90)的要求,国际海事组织将溢油应急的培训分成了三个层面,这三个层面是针对溢油应集中不同角色的:

  • 一级培训针对的是负责溢油应急现场作业的操作人员,注重培训的是溢油应急基础知识、现场的应急与设备的操作。

  • 二级培训针对的是应急现场监督或者应急指挥中心的应急指挥人员,除了溢油应急基础知识外,这部分人员还需要对溢油事故的各个处置方法有非常深入的了解,同时还要掌握应急指挥与协调的相关知识。

  • 三级培训针对的是政府与企业的高级管理人员,这些人员不直接参与溢油应急,因而只需要对溢油应急知识有个简单了解即可,而他们更需要学习的是如何在更高层面对事故应急进行管理与支持。

另外,无论是哪一个层面的培训,都要有人员的流动和技能的遗忘带来的挑战。因而制定一个持续性的培训计划对于专业应急团队的培养至关紧要。


最后,除了专业人员之外,还要考虑到海岸线清理时临时征用的军人、公安、承包商与志愿者等兼职人员。这些人员应该在有简单的安全提示、应急作业通报与劳保用品使用培训之后再开展应急作业(这部分人员大多数参与的是海岸线的清理工作),以保证他们在作业时的安全与高效。2010年大连7.16溢油事故发生的时候,就征用了很多渔民和志愿者进行海岸线清理,但是当时很大部分的渔民和志愿者并没有专业培训、安全提示、和个人防护用品的配送,这不但影响他们在溢油应急时的工作效率,也使得他们暴露在一定的安全风险之下。

海上围油栏布放实操培训。本文作者供图

演习

溢油事故并不是每天会发生的,因此溢油应急的模拟演习成为衡量溢油应急能力是否有缺陷与短板的一个关键因素。一套完整的演习计划应包括不同的演习类型,以检测应急环节中的不同方面。常见的演习包括简单的事故通报与信息沟通演习、应急指挥桌面推演、设备动员与布放演习、以及包含以上各个类型的大型模拟综合演练。


要注意,演习不是阅兵,不是“形象工程”,也不是在海上动员飞机和船只或者布放一条围油栏那么简单。一个演习应该有其明确的目标,根据目标设计场景,并利用这个场景检验出应急的各个薄弱环节,从而发现问题并解决问题。因此,一般情况下,演习越接近实际应急,越容易暴露问题。大型模拟演练应该考察的范围一般包括应急指挥、战略决策、作业掌控、以及现场设备操作等多个层面。同时,这些大型模拟综合演练也可以与培训、研讨会、桌面推演等相结合,以达到更好的效果。


总之,大型模拟综合演练侧重的不仅仅是规模,也不是大批应急设备在海面的简单叠加,而是应急各方面能力的一个有机结合。

石油企业事故指挥系统ICS演习。本文作者供图

应急体系

上面提到了国际海事组织(IMO)出版的《溢油风险评估指南》中提及的应急防备的五个方面,并没有谈到应急体系。这主要是因为应急体系本身是比溢油应急高一个层面的问题,其次应急体系本身就应该在法律法规以及应急预案中有所体现。但是笔者想把应急体系单独拿出来作为第六方面解释一下,主要是因为应急机制或体系的缺乏的确是中国在应急能力(尤其是海上大型溢油这样的大型事故应对上)上一个非常重要的短板,也是我们在应急中一直忽略的问题。


那么应急体系到底是什么呢,就是一套系统的理论与方法来规范发生事故时:

  • 应急机制如何?

  • 谁负责指挥?

  • 各层级的应急人员的责任分工和工作权限是什么?

  • 如何进行授权?

  • 应急决策的流程是什么?

  • 资源应该如何整合、追踪、管理?

  • 各机构应该如何协同作业?

  • 应该统一使用什么沟通方式?

  • 等等。

在最理想的情况下,这些问题应该由一个完整的应急体系所涵盖,这种体系在中国地方政府或者部分企业尚有一些模型在被检验与实践的。但是很多类似溢油应急、恐怖袭击、大型火灾、地震救灾等特大事故的应急,需要国家级的应急体系来解决以上问题。中国在全国层面还缺少这么一个完整的方法论对大型应急进行指导。而很多例如美国德国等西方国家,在漫长的灾难应急历史中,已经慢慢总结了经验并归纳出了适合自己国家的应急体系。其中最具有代表性的就是美国联邦应急管理局(FEMA)在2004年推出的国家事故管理系统(NIMS - National Incident Management System),这个系统从国家层面为美国无论政府还是企业的各层级的事故应急提供了理论基础。

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